【风蓝讲坛】地方政府隐性债务： 风险成因以及关于经济发展的探讨

一、前言

财政部1月31日公布了2022年地方政府债券全年发行情况。数据显示，截至2022年12月末，全国发行地方政府债券合计73676亿元，全国地方政府债务余额350618亿元，同比增长15%，2022年全国地方政府债务限额为376474.3亿元，余额占比93%。值得注意的是，2022年1-12月，地方政府债券到期偿还本金27758亿元，其中发行再融资债券偿还本金23910亿元，约86%偿债本金来自借新还旧。虽然余额逼近限额与发债偿还本金的还款方式均透露出地方财政压力扩大，但是2022年地方政府债务余额控制在全国人大批准的限额之内，意味着地方政府债务风险理论上总体安全可控。

然而近期一则“遵义城投156亿债务展期20年，前10年只付息，后10年分期还本”“贵州省独山县全县财政收入不过10亿元出头，但该县累积债务高达400多亿元”的新闻引起了社会对地方政府隐性债务的广泛关注。一石激起千层浪，国内多地相继遭到社会对地方政府隐性债务风险失控的怀疑，借钱的入不敷出，资不抵债，必然导致债务违约。如果违约的多了，则会产生连锁反应，爆发局部乃至全国金融风险。也有人以债务总量与GDP比值为标准比较，认为相较于美国124%和日本240%，中国以2022最新数据测算仅接近100%，并不存在任何债务风险。本文认为此类观点较难令人信服，一是隐性债务总量规模多是猜测，重复强调“60亿元”有跟风炒作、制造债务恐慌的嫌疑。二是负债率对比忽略了国家间债务风险控制机制的差异性，无法作为论证支撑债务风险实证分析。尽管如此，中国地方政府隐性债务在近年持续膨胀是客观事实，其危险性也不言自明。

二、本文目的

通过查阅相关文献发现，对我国隐性债务风险展开分析主要存在三个问题：

一是我国地方政府隐性债务历史较短，对于隐性债务仍没有明确的界定和权威性统一意见。

二是由于官方数据未公开，隐性债规模多是猜测，无法开展实证研究和分析。

三是治理政府隐性债务的科学依据还需更深入揭示隐性债务形成与扩张的逻辑与机制。

由于缺乏官方数据、统计口径与定义，要解决第一、第二个问题并实现隐性债务常态化监测还有很多理论与实践研究要做。本文将试图从第三个问题入手，简要讨论中国地方政府隐性债务风险形成的背景，并在此基础上探索理论层面上地方政府隐性债与中国社会经济发展之间的关联性，试图提供一个辩证看待地方政府债务的视角。

三、地方政府隐性债务定义

隐性债务，是指地方政府在法定债限额之外，直接或承诺以财政资金偿还、违法提供担保等方式举借的债务。具体说来，隐性债务既包括地方政府融资平台公司、国有企事业单位等代替地方政府举借，由政府提供担保、财政资金偿还、以国有资产获政府储备土地抵押质押或变相抵押质押、以预期土地出让收入作为偿债来源等方式支持偿还的债务，也包括地方政府在设立投资基金、开展PPP（政府和社会资本合作）项目、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式形成的政府长期支出事项债务。

四、地方政府隐性债务风险的形成

学术层面对中国地方政府隐性债务风险形成背景已有共识，本文将其分为两个部分讨论：

（一）地方政府债务风险成因

成因包含体制性与非体制性成因。

财政体制层面，“财权集中、事权下解”是隐性债务根本成因。事权是政府职能的体现，或理解为“政府应该干什么”。政府主要有三大职能：资源配置、收入分配以及经济稳定职能。政府资源配置职能主要体现在提供公共产品和服务，公共产品受益范围决定了由哪一级政府提供，财政支出可以很好的解释事权的划分。

财权是财政收入获取权，就是“政府可以干什么”，财权是财政利益在各级政府间分配的体现，主要变现为税权。分税制改革提升了财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，与此同时，1995年施行的《预算法》规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。随着财政事权逐渐下放，地方政府承担了更多城市化基础建设、科教文卫等支出，使地方财政收支缺口增大，为了满足地区发展需求，缺乏相应财力的地方被动探索表外举债。

为了缓解地方融资需求与表内举债权利的错配，中央政府也在风险可控的前提下探索放开地方政府的举债限制。2014年，我国地方政府债券“自发自还”模式开始试点，在该模式下，中央政府不再介入具体的发债和还债流程，但仍严格限制试点省市的发债规模和期限结构。2015年新《预算法》施行后，按照“开前门、堵后门”的工作要求，发行地方政府债券，同时，对一些历史债务予以承认，通过发债替换原来的平台债务，即置换债。然而，“开前门”发行的地方政府债券并不能满足地方政府的融资需求，2015年后地方广泛使用的PPP、政府购买服务等融资方式，部分成为地方政府以债务形式进行变相融资的手段。

值得注意的是，隐性债务问题是在中央三令五申、不断加码治理强度的背景下发生的，显然存在一个悖论。自国发[2014]43号文发布及新预算法2015年实施以来至今，地方政府隐性债务问题一直受到中央高度关注，地方政府债务理论上应当受到较为严格的监管。事实上并非如此，近年受疫情、土地市场低迷等冲击，自上而下面临的保增长压力陡然加大，作为重要应对措施的各类金融宽松政策已经陆续出台，新增信贷资源向融资平台大量流入不可避免，未来存在进一步推高隐性债务规模的可能。

非体制性层面，“金融机构的违规操作”“地方政府违规融资的问责机制不健全”等主体运行层面问题也是导致地方政府隐性债务扩张的原因。由于隐性债务有政府背书，存在收益高、风险小的特点，在金融市场形成“挤出效应”，催生隐性债务增长。公共福利支出责任、财政运行过程中的资金占用、资本性投资支出、政府职能履行，政治晋升竞争等方面也会不同程度导致地方政府隐性债务的生成。

（二）地方政府债务风险扩张

财权事权失衡，引发了一系列连锁反应。一是催生了土地财政。地方土地价格上涨使得地方政府的土地出让收入和土地抵押贷款增长，进而有能力加大城市基础设施建设，短期内又带动土地价格的上涨，实现“以地生财”到“以财养地”的互动。当地方政府得以通过投融资平台的渠道，以土地抵押和政府信用担保向银行贷款或向债券市场融资，原有的“以地生财”的能力得到放大，逐步发展成为“以地生债，以债养地”的模式。

二是地方债扩张。为了绕开1995年《预算法》的举债限制，地方政府为融资平台公司注入优质国有资产、提供信用背书，引致其通过银行贷款、发行城投债等形式支持本地的基础设施建设。此时，地方政府针对表外举债渠道的开拓和探索尚未直接冲击区域金融安全，但其反映的融资逻辑为日后地方表外债务风险的急剧扩张创造了条件。此后，2008年“大水漫灌”式的高债务密度投资以及中西部地区大规模“新城先行”“筑巢引凤”投资模式，加剧了我国区域间债务风险分化。

三是隐性债务风险深化。一方面为应对经济形势下滑，土地财政疲软，保增长与政治晋升压力（研究表明，地方官员晋升激励强度与城投债的发行规模呈正向关系）促使地方政府继续实施积极财政；另一方面，抱着如果地方政府无法偿还债务，最终中央政府将出手托底的想法，地方政府通过投融资平台渠道多元化隐性担保举债的方法，受到越来越多地方政府的青睐和模仿，尤其是部分经济欠发达地区的政府。由于债务治理的权责框架尚未形成，地方政府转而利用信托融资、委托贷款、金融租赁等影子银行渠道举债，进一步加剧了隐性债务风险。

综上所述，可见中国地方政府隐性债务风险形成与发展历程呈现着多因素、多变量的特点，与中国财税、政治体制、金融市场发展、经济背景有着紧密的关系。

五、地方政府债务与经济发展的关联性

英国经济学家李嘉图最早在1817年针对政府债务与经济增长之间关系提出：政府通过发债或者税收的方式筹资，对社会经济的作用效果是等价的，对经济增长的影响是中性的。在他看来，政府税收与发债虽然在表面形式上截然不同，但是政府的任何负债都一定伴随着到期时的偿还义务。因此，政府一定会在债务到期时通过征收更多的税赋来偿还。从这个意义上来讲，政府发行债务不过是对未来税收的预支。此结论似乎缺少了对投资是决定产出增长的关键要素的考虑，而政府投资（或称公共投资）是投资重要组成部分，因此为政府投资提供资本的政府债务对经济增长顺理应起到了促进作用，该论证也是凯恩斯主义学者支持的“促进论”。

与“促进论”相反，“促退论”多是基于实证研究，对政府债务对经济增长的积极效应抱怀疑态度。有学者指出地方政府融资平台由于负债率偏高、期限错配以及信息不透明，不利于经济长期健康发展。也有学者补充，地方政府债务积累可能导致未来地区税收上升，增加企业创业与经营的难度，威胁经济增长。

本文认为，绝对的“促进论”或“促退论”或许都过于简单化了政府债务水平与经济增长之间的关系。近期有学者结合中国债务发展背景，通过回归分析指出，地方政府显性债务和隐性债务率与经济增长率存在显著的“先促进后抑制”的“倒U型”关系。原因是，由于中国地方政府绝大部分负有偿还责任的债务是投资于市政建设、交通运输等基础性、公益性的项目，该方式一方面以政府购买的形式拉动了地方需求的增长；另一方面通过提高城市化水平，为后期招商引资工作奠定了公共设施基础，为经济增长起到杠杆作用。相反，政府债务规模持续上升将加剧通货膨胀，推升利率，造成对私人部门资金投资被挤出，伴随着大量“借新还旧”现象，地方政府债务负担加剧并陷入恶性循环，大大降低经济效率。

综上所述，需要客观面对政府显性与隐性债务增长。若政府债务与经济增长是“倒U型”关系，地方政府债务资金为区域经济发展计划的有效实施发挥了不可替代的促进作用，但也必定有一个由“促进”到“抑制”转折的顶点。地方政府需要加强信息披露与债务平台的监控，关键在于政府债务规模与区域经济发展水平和承受能力相匹配，避免风险积累而触及“临界点”。

六、化解地方政府隐性债务建议

今年中央经济工作会议明确了2023年将坚持稳字当头，坚持积极的财政政策，推动财力下沉，优化组合赤字、专项债、贴息等工具控制地方政府债务风险。在遏制增量、化解存量的同时实现经济稳增长的目标，政策层面统筹引导、地方政府积极配合、咨询机构拓展创新三者缺一不可。

从增量角度看，如何提供长期稳定、低成本的基础设施建设资金，是解决隐性债务膨胀问题的关键。中国人民大学财税研究所估算，在不提高预算内赤字率的情况下，按照历史（增速）水平下的预算内基建资金进行投资，未来到2027年将出现约10.4万亿元潜在资金缺口。有学者指出解决地方政府债务问题，可借鉴国家开发银行的功能设计，建设有管理的高效地方金融机构，即在各省级单位建立地区性的开发银行，由财政部、各省级政府、国家开发银行以及国有大中型企业和其他社会资本共同发起设立，专门负责本地区的政策性融资服务，服务范围包括地区重大基础设施建设工程、跨地区的建设工程配套、准非公益性地方项目的建设等。咨询机构也需要积极探索多元化投融资工具如政策性资金等低成本资金，在不增加债务压力的同时，解决资金缺口问题。

存量风险方面，专业咨询机构可拓展业务帮助地方政府通过出售资产、兼并重组等方式增强平台公司的偿债能力；针对具备实际市场经营能力、存在经济价值的平台公司，可以通过债务置换方式或其他市场化的金融工具拉长债务期限结构、降低债务利息成本，促进债权和股权的转换。同时认识到推动基础设施REITs等新型融资工具是降低项目、企业和宏观杠杆率的重要工具。积极推进基础设施REITs等表外项目，盘活地方政府存量基础设施资产，促进项目建设主体取得再融资，融得资金再次投入基础设施建设领域，缓解地方财政支出压力，有效带动市场对于基建投资的参与热情。