【风蓝讲坛】一文读懂——基础设施和公用事业特许经营

2015年4月，国家发改委、财政部等六部委颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委25号令），对基础设施和公共事业特许经营的适用范围、实施程序、权益保障、政策支持等 作出较为全面详细的规定，其中明确定义“基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内，投资-建设-运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务”。

2002年建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号），首次提出政府特许经营制度；

2004年建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号），地方上也相继出台特许经营条例，构成了当时特许经营实施的基本法律体系；

2015年，国家发展改革委等六部委发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委25号令），地方上也相继修改特许经营条例，我国进入特许经营法律体系的新时代。

住建部126号令：城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理等；

六部委25号令：能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程。

①授予特许经营权的单位为行政机关；

②特许的内容是有限公共资源或公共服务的经营权，初始投资规模较大，需要较长时间回收投资；

③授予的特许经营权具有时间和范围上的排他性和独占性，具有一定的垄断性。

此外，特许经营必须通过竞争性程序实施。

行业分布图

据不完全统计，在中国政府采购网以“特许经营”为 关键词检索，近一年内（2022年5月-2023年4月）特许经营中标项目有138个，涉及污水处理、垃圾处理、供排水、停车场、环卫等多个领域。

从项目行业来看，污水处理、垃圾处理、环卫项目数量排名前三，项目数量分别为34个、27个、12个，占比分别24.64%、19.57%、8.70%。

地区分布图

从地区分布来看，华北、西北、西南地区项目数量排名前三，项目数量分别为29个、26个、26个，占比分别为21.01%、18.84%、18.84%。

特许经营项目实施模式图

特许经营项目实施的明显特征是为政府授予社会资本特许经营权，由社会资本独自或与政府出资代表合资的项目公司，来投资、建设、运营特许经营项目。

特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。特许经营项目具体可以采取BOT、ROT、BOOT、ROOT、BTO、RTO等方式实施。

政府特许经营项目运作流程图

▲特许经营项目发起：特许经营项目可以由行业主管部门或政府授权部门直接发起；或者其他主体先提出特许经营项目建议，行业主管部门或政府授权部门再提出项目发起。政府授权行业管理部门、事业单位或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责特许经营项目的立项、前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施等工作。

▲实施方案编制论证：项目实施机构可以委托具有相应能力和经验的第三方机构，开展特许经营可行性评估，编制特许经营项目实施方案。

▲实施方案评审批复：项目实施机构依托本级人民政府建立的部门协调机制，会同发展改革、财政、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门以及行业专家，对特许经营项目实施方案进行审查。经审查认为实施方案可行的，各部门应当根据职责分别出具书面审查意见。项目实施机构综合各部门书面审查意见，完善特许经营项目实施方案，并报本级人民政府或其授权部门审定。

▲采购特许经营者：项目实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，   通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者。

▲签订特许经营协议：公示期满无异议，项目实施机构与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。需要成立项目公司的，实施机构先与依法选定的投资人签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，再与项目公司签订特许经营协议。

▲特许经营项目执行：社会资本可依法设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。

按照25号令，特许经营项目实施方案必须具备以下内容：

①项目名称；

②项目实施机构；

③项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标；

④投资回报、价格及其测算；

⑤可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等；

⑥特许经营协议框架草案及特许经营期限；

⑦特许经营者应当具备的条件及选择方式；

⑧政府承诺和保障；

⑨特许经营期限届满后资产处置方式；

⑩应当明确的其他事项。

需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的特许经营项目，由财政部门负责开展相关工作，可以委托第三方专业机构出具物有所值评价报告、财政承受能力论证报告，并完成相应的审批。

特许经营协议应当主要包括以下内容：

①项目名称、内容；

②特许经营方式、区域、范围和期限；

③项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等；

④所提供产品或者服务的数量、质量和标准；

⑤设施权属，以及相应的维护和更新改造

⑥监测评估；

⑦投融资期限和方式；

⑧收益取得方式，价格和收费标准的确定方法以及调整程序；

⑨履约担保；

⑩特许经营期内的风险分担；

⑪政府承诺和保障；

⑫应急预案和临时接管预案；

⑬特许经营期限届满后，项目及资产移交方式、程序和要求等；

⑭变更、提前终止及补偿；

⑮违约责任；

⑯争议解决方式；

⑰需要明确的其他事项。