风蓝集团

【风蓝观察】探索与阵痛过后，云南城市更新该怎么干？

发表时间：2023-08-04 13:32

城市更新，是对存量用地、存量建筑开展的优化空间形态、完善片区功能、增强安全韧性、改善居住条件、提升环境品质、保护传承历史文化、促进经济社会发展的活动，是城市盘活存量资源、改善人居环境、提升城市品质、焕发城市活力、推进现代化的重要途径。

1. 工作背景

多年来，我国城镇化进程快速推进，截至2022年底，我国城镇化率已达65.22％。从城市发展规律看，我国已进入城市化进程中后期，城市发展模式将从“大规模增量建设”迈入“存量提质改造和增量结构调整并重”阶段，需要回过头来解决城市快速扩张形成的一系列问题，实施城市更新是城镇化发展后半程的必然选择。今年上半年，全国宏观经济和房地产市场恢复不及预期，地方土地财政也受到较大影响，城市更新作为实现国内经济大循环、拉动经济的重要手段被业界和各级政府寄予厚望。

放眼云南，截至2021年底，全省常住人口城镇化率仅51.05%，即便是城镇化水平较高的滇中城市群亦仅62.1%，均低于全国平均水平。2019年底到2021年中，云南省着眼“大而全”轰轰烈烈推进城市体检、更新工作，多数县市最终停留在方案阶段，各县市应如何谋划实施城市更新项目尚悬而未决。而全省城市发展水平最高的省会城市昆明，则在2008-2018的十年间经历了多次城市更新的浪潮，部分城改项目亦成为春城长久难愈的伤疤。自身城镇化发展不足，且又经历过探索与阵痛的云南，在新时期究竟该如何开展城市更新工作？——本文将聚焦这个问题进行初步分析与讨论。

2. 政策导向

回溯近三年来国家有关城市更新的政策部署和云南省的具体举措，基本可以分为三个阶段——

阶段一（2019年12月-2021年7月）：响应国家部署要求，各省自行探索

2019年中央经济工作会议强调城市更新；2020年10月国家“十四五”规划建议明确提出实施城市更新行动；2021年初，“城市更新”首次写入政府工作报告。为落实国家战略部署，各地积极推动实施城市更新行动。云南省亦紧跟步伐，印发了《关于统筹推进城市更新的指导意见》《云南省城市更新工作导则（试行）》等政策文件，围绕城市体检、交通体系、基础设施、老旧小区改造等十方面，提出了全省推进城市更新工作的具体任务和建设指标。由于彼时缺乏系统的顶层设计，工作方向尚不明朗，此时各省城市更新工作基本仍处于探索阶段。部分省份出现以拆除重建为主要更新手段的情况。而云南省由于包含内容过多过杂，各县城市更新项目投资过大、收益不足，融资困难成为普遍情况，故多数停留在方案阶段。

阶段二（2021年8月-2022年12月）：政策导向进一步明确，试点开展

为积极稳妥实施城市更新行动，遏制大拆大建问题苗头，2021年8月，住建部印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，对城市更新中的“拆建”给出明确的政策边界，通过拆除比例（不超过20%）、拆建比例（不大于2）、以及就地就近安置率（不低于50%）、城市住房租金年度涨幅（不超过5%）等四大指标严格控制大规模拆迁和增建，“留改拆”并举的导向进一步明确。同年11月，住建部印发《住房和城乡建设部办公厅关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，试点城市开始在新的政策导向和框架下开展城市更新工作。次年12月，住建部总结各试点城市经验，印发了《实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）的通知》，小规模、渐进式有机更新和微改造成为主流模式。在此期间，由于云南省未进入住建部第一批试点城市，故暂缓了全面推进“城市更新”的脚步，转而出台了《云南省城乡绿化美化三年行动（2022—2024年）》《云南省城市更新居住品质提升三年行动计划（2022—2024年）》《云南省推进健康县城建设三年行动方案（2022—2024年）》《云南省推进城乡供水一体化三年行动方案》等一系列针对城市更新具体模块的行动计划和方案。

（3）2023年7月开始——进入全面实施的新阶段

2023年7月，住建部出台《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》，这是住建部在2021年提出防止大拆大建、引入城市体检、公布21个试点城市等一系列举措基础上，结合相关国家顶层设计文件以及地方试点工作经验，出台的更为全面、系统的政策指引。政策提出城市体检评估先行、基础设施摸底排查、存量项目再评估与整改以及强化城市安全要求等方式，指向城市更新工作导向“慢工出细活”，亦降低了地产企业和各地区通过城市更新项目进行规模扩张、快速获取短期效益和经济效益的可能性。

2023年7月21日，国常会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，明确提出“要坚持稳中求进、积极稳妥，优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造，成熟一个推进一个，实施一项做成一项，真正把好事办好、实事办实”。这意味着，即使是在超大特大城市，城中村改造的推进力度也将有限，而云南省内各县市将以推进已开工的城改项目为主。

注：根据住房和城乡建设部于2022年10月公布的《2021年城市建设统计年鉴》，截至2021年末，全国共有超大城市8个，分别为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、武汉。全国特大城市11个，分别为杭州、东莞、西安、郑州、南京、济南、合肥、沈阳、青岛、长沙、哈尔滨。

综合近期国家政策导向，云南省各类城市更新项目均需以“长期运营收入能够平衡改造投入”作为项目运营目标，这意味着项目在启动前就需要对项目使用需求、融资情况、招商运营等进行全面的分析评估，聚焦投入产出，提出具备市场吸引力的解决方案，并以市场规律为主要依据分布实施。

3. 云南省城市更新工作探索阶段问题总结

2020年初至2021年中，云南省落实国家相关部署，探索开展城市更新工作，全省纵观各县（市）城市更新推进过程，主要存在以下几点问题：

一是上位政策导向模糊。具体表现为：

（1）“增量发展”痕迹仍存。从“全省城镇棚户区存量应改尽改”等任务设置可以看出，彼时云南省并未抛弃“增量发展”的底层逻辑。2022年《云南省城市更新居住品质提升三年行动计划（2022—2024年）》发布后，方才明确了“在更新方式和项目规模上，实事求是，宜改则改、宜拆则拆，宜片则片、宜点则点”的更新基本思路。

（2）城市更新工作导则指导意义有限。盲目对标对表设置目标，对各地情况分析不足，资金、政策法规等实施保障不足。以“优化城市交通体系”任务中，“构建级配合理的城市路网系统”一项为例（见下图），《云南省城市更新工作导则（试行）》将云南省县城简单分为“昆明主城区、州（市）府所在地、其他城市”三类，并设定了三档指标，未曾综合考虑云南省各县市多样、复杂的地理特征、气候生态情况、人口情况等，指标设定较为主观，导致部分县市在制定更新方案时，为了达到指标，任务设置显得不切实际。

二是实施内容难以落地。具体原因在于：

（1）由于前期工作缺乏系统性，如规划设计与可行性研究工作顺序错置，导致城市更新项目谋划与实际融资、运营需求脱节。

（2）由于多元主体协同参与机制不健全，城市更新工作推进过程中社会力量与居民参与不足，以自上而下地行政推动为主，导致部分项目脱离了文化、商业和市民生活，仅为了满足整体规划指标（绿地率、公共服务设施覆盖率等）存在，与社区、城市发展需求脱节。

以上两大因素导致了云南省多数县城在完成城市体检评估和城市更新实施方案编制后相关项目进展缓慢，方案内容难以落地。

2022年11月，住建部总结城市更新试点城市和各地经验做法，形成《实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）》，本文将针对云南省城市更新工作存在问题，对具备借鉴价值的案例进行深入分析，以提出未来云南各地推进城市更新工作的新模式、新办法。

4. 可借鉴经验做法

（1）江苏省

江苏立足省情实际，确立了“省级谋划指导、地方落实主体责任、鼓励支持地方探索创新”的总体建设原则，新型城镇化和城市现代化建设走在全国前列，城镇化率已达到74.4%，排名全国第五，形成了可复制、可推广的宝贵经验。

政策成体系，具备延续性。江苏省致力于推进城市更新走在全国前列，不断织牢政策保障网，围绕城市建设，研究出台了多项政策措施，包含老旧小区改造、城市更新、新型城镇化、美丽宜居城市建设等方方面面，工作任务安排与技术导则相互配套，政策措施融合创新、相互补充、相互支撑，构建形成系统全面、支撑强劲、保障有力的城市建设政策体系。同时，江苏省建立了前瞻性的政策动态调整机制，结合形势变化，适时对政策措施进行动态更新，既确保了政策的一脉相承，又保持了政策的与时俱进，政策指导的前瞻性、科学性、合理性得到保障。

江苏省城市更新相关政策一览

序号	文件名称	主要内容
1	《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的实施意见》	城镇老旧小区改造内容可分为基础类、完善类和提升类3种类型。采取“一区一案”模式进行改造。
2	《关于深入推进美丽江苏建设的意见》	提升城市规划设计水平、完善城市功能提高城市品质、健全现代城市治理体系，积极打造美丽宜居城市。
3	《做好2022年城镇老旧小区改造工作的通知》	以人为本实施改造。结合城市更新行动，统筹实施改造建设。
4	《关于实施城市更新行动的指导意见》	既有建筑安全隐患消除、市政基础设施补短板、老旧住区宜居改善、低效产业用地活力提升、历史文化保护利用、城市生态空间修复及城市智慧化改造提升七项重大工程。
5	《江苏省城镇老旧小区改造技术导则（试行）》	改造内容可分为基础类、完善类、提升类三种类型，明确了老旧小区改造内容32项分类清单。基础类应做到“应改尽改”，完善类做到“能改则改”，提升类做到“宜改则改”。
6	《江苏省城市更新行动指引》（2023版）	城市更新的内涵、推进方法、关注重点、实施举措及支撑保障详解。

明确“存量发展”导向。江苏立足老城区和老镇区量大面广、产业开发区遍布各市、历史资源丰富、生态水韵特征鲜明的省情实际，提出新发展阶段城市更新的新思路，强调要坚持以人民为中心，以解决人民群众急难愁盼问题为出发点和落脚点，告别大拆大建，将城市建设的重点由房地产主导的增量建设，逐步转向存量的更新提质，通过城市更新挖掘存量资源发展潜力，注重有机更新，促进空间、社会、经济一体化发展。建立了城市更新制度机制，围绕实施既有建筑安全隐患消除、市政基础设施补短板、老旧住区宜居改善、低效产业用地活力提升、历史文化保护利用、城市生态空间修复及城市智慧化改造提升等七项工程，细化城市更新重点工作任务，突出了以盘活存量资源潜力、激发存量资源活力为主的城市更新思路。

以城市群为载体撬动城镇化加速。大量的城市群、都市圈是江苏省推进新型城镇化的优势基础所在，江苏以长三角生态一体化高质量发展示范区、南京都市圈、苏锡常都市圈、徐州都市圈等为依托，促进区域协调发展，加强城市对内对外合作，激发了城市间合作发展的向心力，构建形成了多层次、多中心、多节点的城市网络结构，城市间的互联互通，打通了资源、人口、经济等要素流通渠道，为城镇化进程提供了坚实保障。

（2）南京市

南京市系统性推动城市更新从传统的征收拆除、开发建设为主的模式向坚持“留改拆”、保留利用提升为主的模式转变，突出对存量用地、存量建筑的优化空间形态、完善片区功能、增强安全韧性、改善居住条件、提升环境品质、保护传承历史文化和促进经济社会发展，坚持实行分类更新，探索全链条城市更新项目实施体系，有效引导和促进社会各界积极参与城市更新、有序开展自主更新，城市更新路径形成了典型示范。

分类更新，因城施策。南京市城市更新坚持分类指导的原则，按照城市特征，划分了居住类城市更新、生产类城市更新、公共类城市更新、综合类城市更新四种城市更新类型，探索出了改善人居环境品质的“保障性更新”、助力产业转型升级的“功能性更新”、保护与传承历史文化的“保护性更新”和推动社会公众参与的“社会性更新”四种城市更新模式。真正实现了立足地域资源、突出区域特色的因地制宜、分类施策的城市更新，最大限度的提升资源利用效率，促进城市更新走上健康、可持续发展的道路。

构建全链条城市更新项目实施体系。南京市聚焦居住类、生产类、公共类、综合类四类城市更新项目，构建了“单元规划—体检评估—城市设计—特色片区—计划储备—方案设计—项目实施—监督管理—常态运营”的实施体系。同时，南京市还建立了城市设计管理机制，围绕城市体检评估出的问题针对性开展实施阶段的城市设计及更新策划，探索建立了“城市设计—可研方案—规划方案—初步设计—施工图设计”的联动管理机制。“全链条”思维的创新，为城市更新探索出了一条高度统筹、系统全面、思路清晰、科学合理的更新路径，有效提升了城市更新的规范性、可操作性和可持续性。

推动城市更新“共商共建共享”。南京市在建立“政府引导、市场运作、公众参与”的可持续实施模式中，探索出的共商、共建、共享经验以小西湖为典型被推广。南京城市更新切实将“以人为本”的理念落到实处，将解决人民群众急难愁盼问题作为出发点和落脚点，从“民意”中提取城市更新“密码”，采取“小规模、渐进式、逐院落”的“微更新”模式对小西湖片区进行改造，在保留原有居住功能及院落形态的前提下，居民自主选择空间功能，全过程参与公共空间设计并合作建设，共商共建共享城市更新。此模式下，不仅群众生活得到全面改善，也让有文化底蕴的老城保护更具活力，走出了一条具有温度的城市更新之路。

（3）苏州市

苏州市新发展阶段城市更新更强调政府引导、市场运作、公众参与的理念，探索通过政府、社会、居民多方资金共担更新成本的模式，综合考虑自筹经费、市场投入、贷款融资、政策性专项经费等多种资金来源方式，积极引进社会力量参与城市更新，形成了可推广的经验。苏州引入城市“合伙人”机制，通过赋予实施主体规划参与权、混合用地模式、给予适度奖励等手段，撬动市场主体参与积极性，构建政府引导、社会参与、市场运作、多方协同的工作机制。位于姑苏区的蓝·芳华文化创意园由江苏蓝园文化产业有限公司向原持有人承租后，采用改建招商运营一体化模式，自筹资金对该地块实施全面改造，逐步打造汇聚文创办公、影视动漫等多种功能于一体的影视主题和数字文化产业园。

5. 下一步工作建议

省级而言：

（1）复制国家推广路径，建立省级城市更新试点机制

推进省级城市更新、城市体检试点、项目示范，建立省级城市更新示范项目库。在城市设计方法、项目策划、建造、运营和完善工作机制方面积极尝试，加大支持力度，选树典型案例，以点带面、作出示范。强化城市更新的动态管理和理论经验总结，进一步完善城市更新政策机制。

（2）加快构建“1+N”体系（核心文件+配套政策），实现有效的政策支持和规范引导

核心文件，指法规规章和规范性文件，具有纲领性作用。

配套政策，则可借鉴南京经验，根据省情州情、功能空间类型等进行细分和扩展，以便分类施策并提供针对性指导；或按照主体事项从涵盖土地规划、财税金融、建设管理、产业培育等方面进行细化，以解决旧有政策存在的瓶颈问题；也包括对已有技术标准、导则等配套措施的更新调整。

地方政府而言：

（1）建立适应新要求的城市更新实施体系

构建“单元规划—体检评估—城市设计—特色片区—计划储备—方案设计—项目实施—监督管理—常态运营”的实施体系，采取全过程咨询模式，引入第三方咨询机构，以市场化运作思维开展整体谋划，系统推进城市更新。