风蓝政研 | 深度解读关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见（2022年第六期）

城镇化是现代化的必由之路，到2035年基本实现我国社会主义现代化，必须坚定不移、积极稳妥推进城镇化。日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），明确县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。

《意见》提出，到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效，公共资源配置与常住人口规模基本匹配，特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强，农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。

为实现上述目标，《意见》提出33条具体举措，涵盖七个方面，可概括为以下四点：

一是加快发展大城市周边县城。发展路径以融入邻近大城市建设为主，目标是发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。

二是积极培育专业功能县城。即培育具有资源、交通等优势的县城以及边境县城。走充分发挥专业特长之路径，目标是发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城，边境县城重点提升人口聚集能力和守边固边能力。

三是合理发展农产品主产区县城。发展路径以延长农业产业链条、吸纳县域农业转移人口为主，为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑。

四是有序发展重点生态功能区县城。以承接生态地区超载人口转移、完善财政转移支付制度、发展绿色清洁产业为发展路径，为有效保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。

五是引导人口流失县城转型发展。发展路径以严控增量、盘活存量为主，有序引导人口向邻近经济发展优势区域转移，支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。

一是培育发展特色优势产业。稳定扩大县城就业岗位，具体措施包括增强县城产业支撑能力、提升产业平台功能、健全商贸流通网络、完善消费基础设施、强化职业技能培训等。

二是完善市政设施体系。具体措施包括完善市政交通设施、畅通对外连接通道、健全防洪排涝设施、增强防灾减灾能力、加强老化管网改造、推动老旧小区改造、推进数字化改造等。

一是强化公共服务供给。具体措施包括完善医疗卫生体系、扩大教育资源供给、发展养老托育服务、优化文体设施、完善社会福利设施等。

二是加强历史文化和生态保护。具体措施包括加强历史文化保护传承、打造蓝绿生态空间、推进生产生活低碳化、完善垃圾收集处理体系、增强污水收集处理能力等。

三是提高县城辐射带动乡村能力。要推进县城基础设施向乡村延伸、推进县城公共服务向乡村覆盖、推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

一是深化体制机制改革创新。人口方面。确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁，确保新落户人口与县城居民享有同等公共服务。资金方面。加强公益性项目地方财政资金投入，鼓励对准公益性项目和经营性项目增加中长期贷款投放，符合条件项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持，符合条件企业可发行县城新型城镇化建设专项企业债券获得资金。土地方面。加强存量低效建设用地再开发，合理安排新增建设用地计划指标，保障县城建设正常用地需求。

二是有序组织实施。强化规划引领，坚持“一县一策”，科学编制和完善建设方案。推动试点先行，及时总结推广典型经验和有效做法，有序推动其他县城建设。

文件命题富有新意深意。郡县治，天下安。推进以县城为重要载体的城镇化建设，对于落实扩大内需战略、构建新型工农城乡关系、加速城乡融合发展、加快发展县域经济具有积极重要意义。这次中央文件明确提出“以县城为重要载体推进城镇化建设”具有新意和深刻含义，这源于县城在中国行政区划中的特殊重要地位和其现实积极作用。县城是城镇体系的重要组成部分，也是城乡融合发展的重要支撑、扩大内需的重要引擎、人民美好生活的重要保障。推进县城建设，有利于培强做大带动县域经济发展的“火车头”，进而发挥其核心引擎作用，辐射带动乡村经济发展；明确以县城为重要载体来推进新型城镇化建设，更加符合经济发展规律，更能体现城乡居民的共同意愿，必将成为我国城镇化建设新的路径和有效举措，并取得新的突破和诸多有益收获。这是因为县城对于生产要素的吸附集聚功能及扩散辐射作用，是一般乡村、集镇所无法比拟企及的，必将产生出倍增乃至极数效应，从而使整个城镇化建设提速增效，事半功倍，进而牵引带动和辐射带动整个县域经济提速增效，推动事业发展，提高人民生活水平。

文件强调以产聚人兴城这个首要任务。培强做大县城产业被写在文件举措部分的首要位置，明确了产业发展是城镇化建设的首要任务。强调通过完善产业园区基础设施、配套服务设施，加快推动商贸物流高质量发展，提升县城产业承载力，为发展都市农业、绿色制造业、农业生产性服务业、文旅康养业等比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业打好基础，以此充分发挥产业发展对稳增长、促就业之效用。同时强调结合各县优势产业，大规模开展面向农业转移人口、城镇待业人口的职业技能培训，以此提升劳动者就业创业能力，为产城人互动发展提供内生动力。

文件注重以城留人促产这个关键问题。导入、培植产业后，以完善市政设施体系、提升公共服务水平、优化人居环境三方面工作为主要抓手，坚持业态神态形态生态兼备、特质品质价值颜值兼具、净化绿化美化亮化齐抓，着力打造宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文县城，促进教育、卫生、公共文化等公共事业普惠、优质、均衡、高效发展，以此有效吸引农村人口进城就业安家、县城就业人口就地安居乐业，进而吸引资金、技术、数据等各类生产要素在县城聚集，为县域经济高质量、跨域式发展提供支撑。

文件明确促进城乡融合这个建设目的。我国现有5亿农村人口，大部分居住在县域内乡村地区，作为县域中心的县城，天然就是沟通联系城乡的桥梁纽带，是城乡融合发展的关键一环。通过加强连结城乡的冷链物流、专业市场等商贸物流基础设施建设，带动农产品进城和消费品下乡，建设医疗卫生共同体、教育联合体等方式，因地制宜推动城乡基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，以此充分发挥县城连接城市、服务乡村的作用，加快构建要素畅通流动的新型城乡关系，实现城乡融合发展。

文件提出营造制度环境作为措施保障。县城公共设施建设量大面广、资金需求巨大，但县级层面普遍财力不足，很多县也缺乏新增建设用地计划指标。需要着眼破解县城建设的重点难点问题，推进人口、资金、土地等体制机制改革创新，提升相关政策措施支持，进一步优化营商环境，以此为推动县城建设发展县域经济提供保障。

认真研读文件，领会精神实质。《意见》给出了翔实具体操作性内容，将政策措施具体化，分类明确了五类县城的发展方向及具体措施。需要县级地方政府，尤其是有关职能部门认真研读文件，深刻领会推进以县城为重要载体的城镇化建设重大意义，搞清基本要求，明确工作重点，把稳发展机遇。

抢抓发展机遇，修订完善方案。《意见》提出，到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展；国家“十四五”规划明确，到2025年，我国常住人口城镇化率要达到65%。可见推进“以县城为重要载体”的城镇化必将是“十四五”时期实现城镇化目标的重大举措和有力抓手。需要对照文件要求，立足各县实际，以时不我待、只争朝夕的精神和作风，抓紧修订完善县城建设发展规划，按照“缺什么补什么”原则，进一步明确建设内容及发展重点，精准补齐短板弱项；同时，结合《意见》要求，利用中期评估及时对国土空间规划、“十四五”规划纲要、各专项“十四五”规划等进行调整完善，使之既延续“十四五”规划，又符合本文件要求，从而使实际工作更加富有成效。

加强统筹策划，列出项目清单。坚持以各县“十四五”规划为基本蓝本，对照《意见》部署的五大领域25项具体工作，突出抓重点、补短板、强弱项，按照公益性、准公益性和经营性三类，认真统筹策划一批重点建设项目，列出各项目清单，在此基础上加快项目立项、规划选址、用地、环评等前期工作，加大征地拆迁、市政配套、水电接入和资金落实等推进力度，抓实做细项目有关前期工作，推动成熟项目尽快向上申报争取，及早开工建设。

善于借助“外脑”，精准申报项目。领会有关文件精神，根据实际发展需要，一些政府投资项目的研究策划及相关前期工作交由第三方咨询机构来做会更加精准到位，更加富有成效。需要进一步重视支持决策服务工作，重视决策咨询服务，善于借助“外脑”，协助地方政府积极开展产业发展规划、县城建设规划、特色园区规划等分析研究，开展城乡规划、旧城改造、城市设计、特色功能区建设等分析研究，开展项目策划方案、项目投融资方案、项目可行性研究等项目有关前期工作，为精准谋划申报项目、做实项目前期工作、落实《意见》建设任务强化“智力”支撑。

有选择有重点介入协助策划。立足公司咨询服务业务涉及县（市），及时有效加强与其地方政府及其有关职能部门的汇报衔接，积极主动介入及其相关工作领域，协助地方政府完善规划、梳理项目，提出项目申报争取咨询建议，适时组织开展项目规划、可研编制工作，为地方政府投资项目申报争取献计出力。

研究分析项目资金争取获得具体路径。按照公益性、准公益性和经营性三类项目，分类研究项目落地模式。对公益性项目，重点研究地方财政资金投入、中央预算内投资和地方政府专项债券等资金来源渠道；对准公益性和经营性项目，重点研究中长期贷款、专项企业债券等资金来源渠道。同时，积极研究政府和社会资本合作模式，以及基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）的实施路径，探索盘活地方存量资产、形成资金闭环的可行方式。

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