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【政策解读】关于“十四五”新型城镇化实施方案的认识解读(2022年第十一期)

发表时间:2022-07-22 11:49

政策要点

2022年7月12日,经国务院批复同意,国家发展改革委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》(以下简称《实施方案》),《实施方案》在全面总结我国城镇化发展基础和研判未来城镇化趋势特点的基础上,从加快农业转移人口市民化、优化城镇化空间布局和形态、推进新型城市建设、提升城市治理水平、推进城乡融合发展5个方面明确了“十四五”时期我国新型城镇化的目标任务和政策举措。

《实施方案》要点如下:

推进农业转移人口市民化。农业转移人口市民化是推进城镇化的首要任务。“十四五”时期,主要从深化户籍制度改革、完善城镇基本公共服务提供机制、提高农业转移人口劳动技能素质、强化随迁子女基本公共教育保障、巩固提高社会保险统筹层次和参保覆盖率、强化农民工劳动权益保障、完善农业转移人口市民化配套政策七个方面推进农业转移人口市民化。

优化空间布局和形态。优化城镇化空间布局和形态是推进人口经济在城市间合理分布,促进大中小城市和小城镇协调发展重要举措。“十四五”时期,主要从分类推动城市群发展、有序培育现代化都市圈、推动超大特大城市转变发展方式、提升大中城市功能品质、增强小城市发展活力、推进以县城为重要载体的城镇化建设、分类引导小城镇发展、强化综合交通运输网络支撑八个方面完善城镇化空间格局。

推进新型城市建设。围绕宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文六个关键词,“十四五”时期,主要从增加普惠便捷公共服务供给、健全市政公用设施、完善城市住房体系、有序推进城市更新改造、增强防灾减灾能力、增强创新创业能力、推进智慧化改造、加强生态修复和环境保护、推动历史文化传承和人文城市建设。

提升城市治理水平。推进国家治理体系和治理能力现代化,必须抓好城市治理体系和治理能力现代化,《实施方案》主要从优化城市空间格局和建筑风貌、提高建设用地利用效率、提高建设用地利用效率、提高街道社区治理服务水平、健全社会矛盾综合治理机制、优化行政资源配置和区划设置、健全投融资机制六个方面来提升。

推进城乡融合发展。城镇化是城乡协调发展的过程,必须坚持以工补农、以城带乡,《实施方案》主要从稳步推进农村土地制度改革、开拓乡村建设多元化融资渠道、引导城市人才入乡发展、推进城乡一体规划设计、强化基本公共服务供给县乡村统筹、促进城乡产业协同发展、多渠道增加农民收入七个方面来促进城乡要素自由流动和公共资源合理配置,逐步缩小城乡发展差距和居民生活水平差距。


政策解读

城镇化是现代化的必由之路,也是我国最大的内需潜力和发展动能所在,对推动经济社会平稳健康发展、构建新发展格局、促进共同富裕具有重要意义。《实施方案》作为国家层面首份五年期新型城镇化实施方案,传递出国家对新型城镇化发展的高度重视。

《实施方案》具有“实、全、新、深”四个显著特点。“实”,即更加强调可实施性、落地性;“全”,即对目前推进新型城镇化面临的问题做了比较全面的回应;“新”,即结合新时期、新发展格局要求提出了更多新概念、新抓手及新做法;“深”,即相比以往出台的原则性政策文件,《实施方案》提出的措施对策更为深入,可操作性更强。

《实施方案》处处体现以人为核心的城市发展观。此次《实施方案》重申了十四五规划纲要提出的“加快农业转移人口市民化”要求,并将其摆在首要位置。而在推进新型城市建设方面,《实施方案》将“人民城市人民建、人民城市为人民”的理念贯穿在相关举措中,提出城镇基本公共服务覆盖全部未落户常住人口、优化公交地铁站点线网布局、推进优质教育资源均衡配置、提高公办义务教育规模占比、扩大3岁以下婴幼儿托位供给、加大内涝治理力度等多项与人民幸福息息相关的建设内容。

《实施方案》举措符合现代城市发展规律。我国城镇化率已超过64.7%,进入城镇化发展中后期,城市发展必须由“外延式扩张”为主向“内涵式发展”为主转变。《实施方案》提出要盘活存量住房资源、扩大租赁住房供给、推进城市更新改造、实施建设用地增量安排与消化存量挂钩等“存量建设”策略;《实施方案》还强调要充分利用绿色、智慧的手段,着力改善居住品质,以及推进城市风貌特色化发展、城市治理体系智慧化发展等“质量提升”策略。

《实施方案》出台对构建新型工农城乡关系具有重要意义。《实施方案》并未仅仅就城镇说城镇,而是明确提出要从八个方面来推进城乡融合发展。党的十九大提出城乡融合发展概念,并将其提升国家战略的一项重要任务。与其他城镇化政策文件相比,本次《实施方案》对城乡融合发展的重视程度极高,体现了新型城镇化建设的重要目的之一是要实现以工补农、以城带乡,促进城乡要素自由流动和公共资源合理配置,构建城乡相辅相成的新型工农城乡关系,破除城乡二元结构,助推乡村全面振兴。


工作建议

“十四五”时期,我国仍处在城镇化快速发展期,城镇化动力依然强劲。《实施方案》的出台,为各地方政府推进新型城镇化建设,提供了实在可行的指导,地方政府和咨询企业要认真研读文件,在推进新型城镇化建设和谋划项目时,明确工作重点,高度重视、精心谋划、积极行动,确保新型城镇化建设工作取得实效。

一是明确城镇定位,确定发展方向。《实施方案》明确了城市群、都市圈、超大特大城市、大中城市、小城市、县城、小城镇、边境地区城镇等各类城镇的类型和发展方向,地方政府要切实根据自身实际,明确自身所属城镇类型,找准发展方向。从分类来看,云南城镇绝大多数属于县城、小城镇、边境地区城镇类型,各地应立足地方实际,依托资源禀赋和区位条件,推进以县城为重要载体的城镇化建设,争创县城建设示范地区,分类引导小城镇发展,优化边境地区城镇布局,构建、完善边境城镇体系。

二是严格按照《实施方案》指导,谋划建设宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文城市。《实施方案》就推进新型城市建设作出专门部署,明确提出了增加普惠便捷公共服务供给、健全市政公用设施、有序推进城市更新改造、完善城市住房体系等宜居城市建设重点任务;从防灾减灾、内涝治理、公共卫生、管网更新改造等方面提出了建设韧性城市重点任务;从高品质新型基础设施、数字政府服务能力、数字技术应用场景等提出了建设智慧城市重点任务;从修护城市生态空间、加强城市环境保护、推进生产生活低碳化等提出了建设绿色城市重点任务;从传承弘扬优秀传统文化、促进文化旅游融合发展、提升基层文化服务等提出了建设人文城市重点任务,地方政府和咨询企业要切实按照《实施方案》提出的重点建设任务谋划项目,结合“美丽县城”“绿美城市”等具体建设工作推进新型城市建设。

三是多渠道融资项目资金。《实施方案》明确提出,要健全投融资机制,优化财政资金支出结构,发行地方政府专项债券支持符合条件的公益性城镇基础设施建设项目,规范推广政府和社会资本合作(PPP)模式,稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点。地方政府和咨询企业在谋划布局新型城镇化建设项目时,要加强研究分析专项债券、PPP以及REITs的实施路径。

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