【风蓝讲坛】如何做好县级投资建设项目代建制管理?

定义：委托代建是一种项目管理方式，广泛应用于房地产开发、政府投资项目及其他建设领域，其核心特点是项目的投资方（委托方）将项目的策划、设计、建设管理等职责委托给一个具有专业项目管理能力的第三方机构（代建方）来执行，直至项目竣工验收并交付给使用单位或投资者。委托代建，是顺应市场经济体制下国家深化投资体制改革、转变政府职能的必然要求，是建立政府投资项目“决策科学化、管理专业化、行为规范化”管理模式和运行机制的创新举措，是加强投资项目管理、节约财政资金、提高政府投资效益的客观需要，委托代建能全面提升政府投资项目建设管理水平和投资效益。

（一）政策依据

2004年7月16日国务院印发了《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)，该文件明确提出：“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”；随后各省市根据实际情况陆续出台相关规定，如2007年10月，江苏省发改委财政厅建设厅联合下发《关于印发<江苏省省级政府投资项目代建制暂行规定>的通知》，明确：“代建制，是指政府通过招标等方式选择专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和实施工程建设管理，项目建成后交付使用单位的制度，代建期间代建单位按照合同约定代行建设的投资主体职责。由此，以“代建制”进行非经营性政府项目建设的模式开始被采用。”

近几年，各省市相继出台系列政府投资项目代建制管理办法，如：2019年11月，海南省印发《海南省政府投资项目代建制管理办法》；2020年2月，山东省发展和改革委员会印发《山东省省级政府投资项目代建制管理暂行办法》；2020年5月内蒙古印发《内蒙古自治区本级政府投资非经营性项目代建制管理办法》；2021年10月，陕西省人民政府印发《政府投资项目代建制管理办法》；2023年2月，福建省人民政府关于印发《福建省省级政府投资项目代建制管理办法（试行）》；2023年7月河北省人民政府关于印发《河北省政府投资项目代建制管理办法》，说明全国各地开始全面实行政府投资项目委托代建制度。

2011年12月云南省人民政府印发《云南省省级政府投资建设非经营性项目代建管理办法》通知提出，委托代建是指政府投资建设非经营性项目通过招标等方式，选择社会专业化的项目管理单位（以下简称代建单位），负责项目的投资管理和建设实施，项目建成后交付利用单位的项目建设管理方式。

（二）适用范围

由于中央、国务院没有统一的规定，各省市通常按照本省市出台的《省级政府投资项目代建制管理暂行办法》来确定本省委托代建的适用范围。

根据2011年12月云南省人民政府印发的《云南省省级政府投资建设非经营性项目代建管理办法》文件，云南省委托代建适用范围为：（一）党委、人大、政府、政协机关及所属部门、事业单位、社会集体的办公、业务用房及培训教育中心等；（二）公安、检察、法院、司法机关办公、业务用房和看管所、劳教所、牢狱、审判用房等政法设施及消防设施等；（三）科学、教育、文化、卫生、广电、体育、民政及社会福利等社会事业建设项目；（四）其他政府投资建设的非经营性项目；（五）省人民政府投资500万元以上的非经营性项目，应当实行代建。达不到上述标准的，经利用单位申请，项目审批部门肯定，也能够实行代建。

（三）实施流程

公布工程基本情况：政府部门公布拟建工程的基本情况，包括质量与工期要求、代建商管理费标准以及对投标人的资质要求。

确定代建单位：根据相关法律法规，通过公开招标方式确定入围投标人，并按照约定的评标方式选定中标人，即代建单位。

签订代建合同：中标人与政府部门签订代建合同，明确双方的权利和义务，以及项目的建设内容、标准、投资、工期等要求。

开展建设管理：代建商按照合同约定，组织开展勘测、设计、施工、监理等工作，并承担控制项目投资、质量、工期和施工安全等责任。

项目移交：工程竣工且物业公司进驻后，代建商将代建工程移交给委托部门，即相关政府部门。

支付代建费用：政府按合同约定支付进度款，并按照代建商的中标管理费率支付管理费。

（四）实施要点

项目基本情况公布：政府部门公布拟建工程的基本情况，包括质量与工期要求、代建商管理费标准以及对投标人各方面的资质要求。

三方代建合同签订：代建单位确定后，应在30日内签订三方代建合同，并将合同报发展改革、财政部门和建设等行政主管部门备案。

监理单位确定：代建项目的监理单位可由县重点办会同使用单位依法组织招标确定。监理单位需对代建项目进行独立监理，并按月向组织实施部门报送代建项目监理月报。

合同审核与履行：代建单位签订的各项合同须经业主单位、县重点办审核。代建过程中应按照项目基本建设程序，依法实施代建。

按项目进度分期支付代建管理费，具体支付方式在代建合同中明确。前期工作阶段代建的，代建管理费在项目初步设计批准前支付不超过80%，项目开工后再支付10%，余额待项目竣工验收后清算。

全过程代建或建设实施阶段代建的，代建管理费在项目竣工前支付不超过80%，项目竣工财务决算批复后再支付10%，余额待工程保修期满后清算。

其他费用：代建管理费不包括代建单位自行承担的代建项目可行性研究报告编制、招标代理等服务费用。如代建单位直接承担这些服务，由项目使用单位另行支付服务费用。

履约担保：代建项目实行履约担保制度，代建单位需向县重点办提供银行出具的金额不低于项目代建管理费的履约保函。

项目验收：代建项目全部建成后，必须按照国家有关规定和合同约定组织竣工验收。自项目竣工验收合格之日起，代建单位应在三个月内编报项目竣工财务决算，报财政局审定。

资料移交与评定：代建单位需将全部资料进行移交，县重点办对代建工作予以评定。

（五）主体资格

对于委托代建方需要具备什么样的主体资格，各部门、各地方政府均出台有相应规范，整体来看，不同的工程内容、不同的项目资金来源对委托代建的主体资格有不同的要求。如从资金来源角度说，对于中央预算内直接投资的项目，国家发改委认为，代建单位应具备工程项目管理资质；对于使用河南省财政基建资金所进行的非经营性固定资产投资建设项目，要求代建单位具有甲级工程咨询、甲级工程监理、甲级工程勘察设计、甲级招标代理等两项以上资质或一级以上房地产开发、施工总承包等资质之一等；对于郑州市政府财政性资金所进行的固定资产投资建设项目，对代建单位资质无明确要求，仅规定应当报送有关本单位资质、业绩、经济实力、专业技术人员构成、技术装备等条件的材料。

下表选取一些具有代表性的地区对其代建机构的主体资格进行比较：

（六）法律关系

委托代建模式下的法律关系复杂，涉及多方面的法律调整，核心在于明确委托与受托双方的权利义务，确保项目顺利实施并达到预期目标。委托代建模式下的法律关系主要涉及以下几个方面：

1.委托代理关系：委托代建合同的核心是委托人（通常是项目业主或投资人）与受托人（即代建单位）之间的委托代理关系。根据《中华人民共和国民法典》的规定，委托合同是由委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。在这种法律关系中，委托人将建设项目管理的权利和责任转移给代建单位，后者代表委托人的利益执行建设任务。

2.合同法律基础：委托代建合同的订立、履行、变更和终止均需遵循《民法典》中关于委托合同的规定，包括自愿原则、诚实信用原则以及合同的具体条款，如委托范围、报酬、履行方式、期限、违约责任等。

3.房地产开发经营合同性质：委托代建法律关系本质上属于房地产开发经营合同范畴，区别于单纯的建设工程合同。这意味着，代建单位不仅负责施工管理，还可能涉及项目前期的策划、设计、融资以及后期的销售或运营管理等综合性服务。

4.与第三方的独立合同关系：代建单位在执行代建任务时，通常会与施工单位、设计单位等第三方签订独立的合同。这些合同关系独立于委托人与代建单位之间的委托关系，各方依据各自的合同承担相应的权利义务。

5.法律责任：代建单位在其权限范围内对建设项目的实施承担责任，包括质量控制、成本管理、进度安排等。如果因代建单位的过失导致损失，委托人有权根据合同条款要求赔偿。同时，代建单位不对第三方如施工单位的工程欠款直接承担责任，委托人也不直接对工程质量缺陷负责，除非有特别约定或法律规定的情形。

6.项目交付与所有权转移：项目建成后，代建单位需将符合合同约定标准的项目移交给委托人或其指定的使用者。在此过程中，建筑物的所有权通常属于委托人，代建单位仅作为管理方，不享有项目的所有权。

（一）委托代建的优点

建设单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时，政府建设单位需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为，从而可改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状，进而规范政府的投资行为，加强政府资金的有效控制和高效利用，改变以往政府工程高投入、低回报的弊病。

通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构，这样的咨询机构拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程，弥补了政府专业技术上的不足。委托专业机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项日建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率；建设单位也可从盲目、烦琐的项日管理业务中超脱出来，无需再抽调人员形成基建班子，减轻建设单位工作压力，是建设单位人员将精力更多的放到本职工作上。

代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在建设单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动。代建单位将全心全点做好项目控制工作，建设单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。

代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，将会尽其所能，以合理的报价提供优质的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用，减少了超规模、超标准、超投资的现象，进一步提高了投资效益。建、用分开，实现了项目管理团队的专业化，从而有效提高项目管理水平。

代建制的实行将打破现行政府投资体制中投资、建设、管理和使用四位一体的模式，建立了代建方、监理方、施工方三方互相约束的监督机制，使各环节彼此分离、互相制约，建设单位不再具体介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在公开、公平、公正的环境下进行招标和定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中腐败现象的发生，是党风廉政建设从源头治理建设领域腐败的有利措施和手段。

（二）委托代建的缺点

委托代建从试点到全国范围推广，尚没有出台全面指导基本建设项目委托代建管理的规范性文件，主要是各省市制定的一些地方性规章制度。随着基本建设规模和数量都在逐年增加，工程建设管理越来越复杂，委托代建的主体也不断发生变化，由单一的政府投资转变为政府、企业、个人和混合投资等模式，而委托代建管理制度更新相对滞后，难以适应复杂多变的委托代建项目管理。例如项目建设前期手续办理，政府投资建设项目传统模式当中，项目的前期手续都是由建设单位进行办理，但是在全过程委托代建关系中，代建方充当了业主，手续应由代建人办领，但是代建人在法律上的地位没有明确，代建期间其充当业主行使法人权利缺乏足够的法律依据。因此，在办理前期手续的过程中一些相关的政府职能部门并不认可其法人地位。在复杂的代建项目中，建设单位与代建单位之间的责任边界可能不够清晰，一旦出现问题，容易产生纠纷。

基本建设项目委托代建管理实施以来，全国各地委托代建合同签订形式多种多样，标准也不统一，代建合同尚未形成标准化、规范化。大部分委托代建合同中对代建范围、投资控制、双方职责、财务管理、竣工验收、资产交付、监督管理和奖励及违约责任等没有明确进行界定，合同纠纷较多，而且委托代建合同签订质量的高低，直接影响到受托单位后期的财务、税务管理和资产移交等工作。

随着项目委托代建规模不断增大，数量不断增多，投资主体也不断发生变化，委托代建财务管理也趋于复杂化，管理难度不断增加。由于投资主体发生变化，在资金拨付、财务管理和代建资产竣工验收及交付等都会发生较大的变化。项目委托代建后，受托方收到委托代建资金是全部作为收入处理，还是部分作为收入核算；是单独建立财务账套核算，还是直接纳入受托方财务账套核算；工程相关资金是作为收入处理，还是作为代收代付管理等；面对这些情况，缺乏指导性的委托代建财务管理制度，尤其是一些重点工程，涉及的单位较多，产权关系复杂等问题。

三、委托代建实施建议

（一）完善代建单位准入制度

构建完善的代建市场进入制度，以法律法规的形式来设定进入门槛，使进入的规则更加规范和严谨。政府筛选进入代建市场的企业时，应该先通过全面调研，对代建单位进行一个总体的摸查，掌握整体水平，然后就建设单位所选择代建单位时的考虑指标予以借鉴和综合，提出一套标准的指标评选体系，该体系应该包括代建单位的资质、技术水平、资金状况、市场信誉度等因素。在资质方面可以实行“1+X”的代建单位资质要求，即代建单位必须具备工程咨询的甲级资质，同时兼具一项与建设工程相关的资质（如勘察、招标、监理、设计、造价咨询、工程总承包等）。对取得市场准入条件的企业，颁发代建单位市场准入证，并定期对其进行年检。

（二）规范代建合同管理，提高合同质量

不断规范委托代建合同示范文本，避免合同纠纷，推进委托代建合同管理工作标准化、规范化，合同范本中明确委托代建范围、投资控制、双方职责、财务管理、竣工验收、资产交付、监督管理和奖励及违约责任等。建设单位通过招标或直接委托方式选取代建单位后，应及时与代建单位签订代建合同，明确代建各方的权利与义务，确保代建项目依合同约定如期如质完成。加强委托代建合同签订前的谈判工作，提高合同签订质量，切实维护企业的合法权益。企业要对合同的签订和履行严格把关，防止出现不必要的潜在的法律风险，如通过下属技术部门对合同中有关技术性的条款进行监督审查，会计财务部门则对合同中的资金的运作和结算进行审核，综合管理部门则对合同所涉及的全面可行性进行审核，确保代建单位不在合同签署或履行过程中出现的漏洞，降低企业的经济或法律风险。合同签订时要严格区分委托代建管理费和代建工程相关费用，严格遵守《合同法》的相关规定，正确划分合同类别，降低税务风险。

（三）加强代建财务管理，规范核算

代建单位收到建设单位拨付的委托代建管理费作为其他业务收入核算，发生的委托代建管理费支出列入其他业务支出。代建单位收到建设单位拨付的委托代建工程相关资金应单独开立银行账户，单独建立财务账套，全部以建设单位的名义按照国家《基本建设财务规则》和《企业会计准则》相关规定进行独立核算，单独向建设单位编制委托代建会计报表。委托代建项目建设完成验收后，代建单位向建设单位办理代建资产移交，并及时编制项目竣工财务决算，确保竣工决算数字准确、内容完整。代建单位应对委托代建项目财务管理做到工完账清，工程竣工清算后的结余代建资金，应及时退回建设单位按规定处理。

（四）做好税务筹划，降低税务风险

严格遵守税务部门对委托代建工程的认定条件，降低委托代建税务风险。建设单位与代建单位应重视委托代建合同的签订，明确代建内容，严格划分代建管理费和代建工程相关资金。代建单位应在招标文件中明确该建设项目为委托代建，招标后再同中标的设计、施工、监理、甲供物资设备供应商等签订相关合同，而且在委托代建合同中明确委托代建工程相关资金由代建单位直接拨付至相关参建单位，确保增值税的三流一致。委托代建工程及相关资金的纳税主体是建设单位，委托代建管理费的纳税主体是代建单位，因此，设计、施工、监理和甲供物资设备等单位的发票应开具给建设单位，代建单位代建相关合同产生的印花税应该由建设单位纳入工程概算承担。

（五）建立有效的沟通机制

委托代建由于存在委托代理关系，导致委托方和代建方信息不对称，这就要求委托方和代建方应当建立起有效的沟通机制。有效沟通的前提是建立在平等的基础上，就政府投资项目而言，代建方是掌握信息优势的一方，其对项目的了解程度必然大于委托方。然而项目实施过程中设计变更和临时管理方案的制定却是以委托人为主导，提出并加以推行。这在一定程度上增加了项目风险，故在委托代建中，必须建立有效的沟通机制。在委托代建关系中，委托方和代建方需要从明确目标、明确信息、及时反馈、建立多种沟通渠道等多方面的努力来建立有效的沟通机制。

（六）加强人才储备与激励

对于智力服务性的代建单位来说，要使代建管理模式的实施效果与初衷吻合，必须要有合格的代建人才队伍。代建单位在承接项目建设时需要各方面的人才，对从业人员的综合素质要求比较高，不仅要具备很高的专业技术水平，同时还要通晓经济、财务、法律等相关知识，还要有快速的反应能力、较强的语言表达能力以及综合协调能力。因此，代建单位应加强对从业人员的教育和培训，提高代建管理模式的实行效率，培养一批精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能，以及具有丰富经验和良好信誉的建设经理。同时，代建单位应建立健全完整的人员聘用，考核激励和培训计划。如拿出部分项目结余资金奖励该项目的相关技术人员，把参与代建项目的质量、数量作为技术人员晋升的硬性指标。

（七）建立完善的考评体系

政府在选择代建单位时，应当在业绩、声誉、服务、管理质量等方面，建立全方位、科学、合理的考核体系，利用信息技术，对代建单位和潜在的代建单位建立资料库，对其技术能力和抗风险能力进行动态跟踪评价，建立绩效考核档案管理制度，形成“能进能出”的退出机制；建立代建单位诚信档案，对应诚信排名在评标时设定加分比重，对诚信缺失的公司及时从数据库中清退，取消其参与代建项目的投标资格。在确定代建单位后，由建设单位对代建项目的的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、计算、分析，提炼出的最能代表绩效的若干关键指标体系，建立起最能反映项目完成程度的绩效考核指标体系，并以此为基础进行绩效考核，使各个利益主体明白其主要责任，能够使代建单位明白自己要完成的重要事件和与这些目标起关键作用的业绩指标，提高绩效考核的可操作性与客观性，使业绩考评建立在量化的基础之上。